綠能跳票危機／風電衝擊漁業 業者：保育與能源誰重要？
2022-06-02 17:38
▲離岸風電區塊開發規則出爐，根據能源局草案，設定2026年至2035年總量15GW，並採兩階段釋出，選商標準為「先資格、後價格」模式。（中央社檔案照片）
政府力推離岸風電開發，卻因疫情延宕，然而疫情固然是造成風電開發困難的關鍵，在相關政策上仍有許多需解決的問題，包括業者與漁民、居民、環團之間的溝通問題，還有平行的政府部會之間的溝通不力，都已經、或未來可能造成風電開發的困難。
離岸風電開發進度落後目標許多，依能源局規劃，2021年原訂離岸風電容量為933 MW，然而去年7月能源局表示，受到疫情影響，預估只能完成557MW，剩餘延誤容量到明年（2022年）才能完成，然而一直到去年底，離岸風電的裝置容量還是只有237MW。而根據經濟部2019年公布的能源政策白皮書，2025年累計設置容量目標陸域1.2GW、離岸5.7GW，合計共6.9GW。目前離岸風電完成的裝置容量僅達成4.2%。
對於離岸風電開發進度落後，達德能源董事長王雲怡受訪坦言，疫情這件事情在各行各業、全世界都沒有碰到過，沒有處理過的經驗，儘管成本大爆增，既然碰到了就想辦法解決。而原本計畫於去年完成的允能風場，後來未能如期完工，王雲怡說，還是希望在今年完工，「但看起來今年會有一點困難，明年是一定可以完工」。
儘管以疫情為由，解釋這兩年離岸風電開發落後看似合理，但是現行政策上仍有缺漏之處拖累風電的開發，若未重視，恐仍影響2025年達標。談及現行的離岸風電政策，王雲怡直言，現在比較大的問題其實是社會溝通。「社會溝通跟社會接受度這個問題，因為再生能源是走進去社區的，它跟傳統的化石燃料那種集中式的發電場不一樣，找個偏遠的地方圍牆圍起來然後在裡面發什麼電也不知道，但是再生能源式分散型的電力，就是走到社區裡面，不管是太陽光電或陸域風電都是，所以民眾的接受度會是很重要的課題，會是未來非常重要的課題。」王雲怡說。
她認為，如何讓全民都認為淨零碳排很重要、是為了要讓社會來有下一代子孫能有好環境，只是會帶來的一點不便或是跟過去有些不同的生活方式，以達到淨零碳排的目標，這是最關鍵的問題。
▲ 目前我國各能源發電量。
風電開發與社區衝突時有所聞，其中影響最大的就是漁業。今年2月24日，上百位來自彰化、台中、雲林等地的漁民到行政院前集結，抗議交通部航港局去年公布的彰化風場航道，嚴重侵害漁民捕魚、通行的權益，因此提出訴願，希望翻轉政策。
彰化外海是離岸風電開發極度集中的區域，為了確保航行安全，交通部航港局去年4月公告彰化風場航道並於同年10月實施，其中「彰化風場航道航行指南」，包含漁船不得於彰化風場航道的南北巷道及及分隔區進行漁業行為、漁船應由東、西側緩衝區、彰化外海近岸航行區通行，如果漁船需要通行還必須事先通報，違者將處分10-50萬元。
這已經不是第一次離岸風電開發政策與漁民發生衝突，2020年便數度發生雲林漁民因抗議風場開發，衝突不斷。兩年後，百位漁民又為了爭取漁權而北上行政院陳抗，顯示政府仍未能拿出更有效的方式，解決離岸風電開發與傳統漁業共存的問題。
漁民權益暨環境永續中心研究員吳斐竣受訪指出，離岸風場要與漁業共存，有兩種可行的方法，第一就是風場在開發時就直接避開漁民作業熱區，另一種方式則是風場蓋了之後，漁民還是可以在裡面作業。
然而兩種可行的共存方式，政府相關配套措施都很欠缺。吳斐竣認為，要避開漁民的作業熱區，很重要的是讓漁民有知情權，「漁民得到關於風場開發的資訊還是太少，他們不知道未來會變成什麼樣…這些事情應該讓漁民有比較多的了解，他們反映意見的時候也應該得到一定程度的採納。」吳斐竣指出，海裡魚的分布不是平均的，會有某些熱點，這些熱點可以透過漁民的訪談知道，在規劃風場的時候盡可能避開這些漁業作業的熱點，這樣就會讓衝突比較小。
其次，如果要讓漁民還是得以在風場裡捕魚，漁民為了要避開與風機基樁碰撞，有些漁法必須要改變才可行，然而漁業轉型政策卻被質疑過於空泛、不懂漁業。吳斐竣解釋，不同的漁法就是不同技術，因此要轉型必須要有輔導的過程，而且過往並未在西部海域使用過的漁法，也沒有實際做過研究可不可行，就希望漁民能夠改變漁法。
▲ 政府2025年再生能源發電量目標下修。
「對漁民來講就是你不懂抓魚在亂講話，因為你沒有辦法提出實際的實驗或成功案例跟漁民說可以改變原本的漁法，換一個方式一樣可以繼續抓魚一樣可以維持原本的生活，沒有辦法說服漁民」，吳斐竣說。
「漁民的生存範圍會越來越小，因為政府鼓勵綠能，為了綠能可以排除任何的阻礙，不管說是不是原本在這邊生存的漁民。」彰化塭仔港、從事漁業24年的漁民黃昭展表示，「漁民慘了，可能再過一陣子，整個開發完了，漁民大概就沒辦法生存。」
黃昭展指出，離岸風電的選址條件與捕魚的條件很多重疊的，而政府為了發展綠電，對於開發商的需求政府就會盡量幫忙排除，「漁民就是被排除的，變成說漁民的聲音政府都忽視，完全忽視。」
針對彰化航道的劃設，黃昭展說，彰化的離岸風電開發是規模最大的，依照航港局的規劃，航道內不能捕魚，以彰化出去到領海的部分，只有三種利用方式，一種是蓋風場、再來是給商船走的航道、再來就是保護區，「那就沒啦，那漁民的生存權在哪裡？」此外，黃昭展認為，彰化將變成樣本，往後台中、苗栗等也可能仿彰化設置風場航道，讓漁民生存愈發嚴峻。
對於因配合離岸風電政策造成的漁民權益損失，能源局僅回應，農委會已於2016月公告「離岸式風力發電廠漁業補償基準」作為漁業補償通案機制。
然而這個補償機制對於黃昭展來說卻是看得到吃不到，「我們塭仔港的船有補一條叫做開發期間的影響補償，可是那是彰化縣籍的船才有，我的船是台中籍，我是彰化縣民，可是我沒有。」
黃昭展指出，補償的方式是根據在哪個縣市開發的風場就補償哪個縣市的漁民，但是沒有考慮到大船的魚權是跨區的、經營方式也是跨區的，而風場開發佔了很多這些大船經營的漁場，卻沒有補償。
除了跨區捕魚的漁民未能得到補償之外，吳斐竣表示，補償機制的計算公式是根據漁業統計年報，然而漁業統計年報的相關數字長期以來失真，所以計算出來的數字並不公平。此外，實際上業者也並非完全依照補償機制的公式來做補償，而是以此數字為基準再和當地漁會協調金額，喊價的過程黑箱，沒有人知道最後的補償金額究竟是如何計算出來的。
被問及如果有一天真的無法捕魚了，有什麼想法？黃昭展說，「能有什麼想法？提早退休，不然怎樣？」他說，長久在海上工作的人，陸地上的工作不一定適合，而儘管漁業署有提出漁業轉型政策，但是他已經44歲，接受輔導轉型的機會很小，風電公司也有提供工作機會，但是因大多是外商，對於沒有外語能力的他來說，也很困難。
離岸風電的開發與漁民權益的共存尚待解決，而綠能開發過程中不可迴避的問題就是對於生態環境的衝擊。
長期關注風電政策的彰化縣環境保護聯盟總幹事施月英受訪表示，約80%離岸風電規劃在彰化外海，極度集中的狀況下，除了沒有分散風險，在沒有完全調查了解的前提下，對於彰化外海的生態衝擊不容小覷。
「對海洋我們就是不清楚，但是就盲目的亂插風機這樣子，所以影響…我覺得不只是環境，包含生態跟經濟都會有很大的影響」，施月英表示。
施月英指出，以彰化為例，彰化外海是東亞候鳥遷徙縣重要的中繼站，而彰化的潮間帶很長，生物量很高，鳥類會到潮間帶覓食，魚群也會集中，還有白海豚也會在這裡活動等，但是目前對於生態影響的減輕對策非常欠缺。
針對白海豚保育，施月英指出，環評要求業者於日落前兩小時不能打新樁，然而業者仍可持續打樁到晚間，因此儘管有要求要聘雇鯨豚觀察員來減少施作時傷害到白海豚，「鯨豚觀察員怎麼去看？沒辦法，就是晚上也會有這個問題。」
「我們的所有管理都是陸地管理，沒有海上管理，海上管理很欠缺、不足，環評也是，環評的監測方式都是陸地的監測方式，海域的部分是非常欠缺的，我們沒有針對海域去作完善的監測調查，因為海上跟陸上的生態分布完全不一樣，調查方式也要不一樣，但是實際上我們都是用陸地那一套」，施月英表示。
施月英認為，政府理應要在離岸風電第一階段示範風場時蒐集更多的生態環境調查，才可以在後續第二階段提出因應對策並改善，問題是示範風場去年才蓋好，差不多同時也在設第二階段的風機，「示範風場沒有任何示範性，所以我們根本不清楚會有什麼樣的影響，這些減輕對策有沒有效，這些規範有沒有效？」
對於環團提出的質疑，主責綠能開發的能源局僅強調，各離岸風場均應經過環保署環境影響評估委員專業判斷與綜整考量，確保對環境無顯著不利影響，並承諾執行環境監測及減輕對策，才得以通過環評審查。
此外，在離岸風電設置過程中的打樁噪音，造成居民不少困擾，也是讓社區難以接受風電開發的原因之一。
吳斐竣表示，去年達德的允能風場在雲林外海開發，打樁的噪音持續到深夜，因此由中心召開協調會，向業者表達希望早一些開始打樁、或是先行評估打樁需要多長時間，以避免在深夜的打樁噪音影響民生活品質。然而未獲業者的正面回應。
施月英也表示，她實際聽過打樁的聲音，「空氣裡有碰碰碰的聲音，很明顯，就是可以感受到空氣有震動，不是只有聲音，打樁的聲音真的有（壓力），會感受到空氣有震動的聲音。」
對此，王雲怡解釋，一旦樁豎起來之後開始打，就要把它完成不能中斷，中斷的話會非常危險，「我們在打樁的時候，那個聲音是有，但是我覺得不會睡不著啦…只是你不習慣，有點像打雷的聲音，就是遠遠的地方打雷的聲音『ㄅㄧㄤˋ』」。
王雲怡說，她有要求盡量避免夜間施工，可是無法承諾夜間絕對不能施工，「我們沒有辦法負擔這個風險，萬一樁倒了或什麼事情，這個風險要誰來負擔？這個我們沒有人敢負擔。」
夏季是離岸風電的施工季節，據了解，允能風場還有60多支風機尚未打樁，施工期造成的居民生活困擾，還亟需雙方協調出解決方式。
漁民生存、生態衝擊、施工期間居民生活品質受影響等諸如此類的問題，在風電開發的框架下，都需政府積極介入協調釐清業者與社區的衝突。
在台灣從事再生能源開發21年、與民間團體交手經驗豐富的王雲怡感慨表示，「溼地要保育、海岸要保育、敏感區位都要保育，另外這個是氣候保護，就是做綠能，這兩個到底誰輕誰重？這個需要政府去做一個很深的思考來處理。」
「我一直認為，可能landscape（地景）會有一點改變，可是所有landscape都會被改變，如果沒有氣候保護的話，這就是強調氣候保護那麼重要的原因在這裡，如果沒有做好氣候保護，這些海岸保護、濕地保護，我覺得只是玩假的。」王雲怡對環團喊話，因為氣候保護沒有其他的工具，只有讓電力越來越是綠能才是解方，因此在海洋保育等議題與氣候保護相比衡量的時候，應該要提高問題思考的層次。
當然王雲怡也強調不是無限上綱，風場愛在哪裡設就在哪裡設，所以業者跟社區要溝通，找出平衡點，要有協調的空間，雙方多交流，「我也不認為在做renewable（意旨renewable energy，再生能源）的人會這樣，因為我們做renewable本來就是為了環境，不然就去做火力發電了…所以我真的覺得要多溝通。」
而政府究竟在業者與社區的溝通之前扮演了什麼樣的角色？王雲怡表示，在社會溝通上，「他們（政府）的確做得非常的弱，我必須說，因為他們現在光是搞法律跟法規的調整，就已經忙不過來了。」
王雲怡也提出建議，首先是讓社區理解，這些對生態或生活品質影響的顧慮應是多慮了；其次是讓當地居民有有一點相對性合理安心的報酬。
「是當地的風資源，所以我願意共享，未來如果有一些營運收入，是否可以回饋給地方。」王雲怡說，要跟地方上的人談回饋的作法，不要讓他們覺得業者去那邊生雞蛋的沒有，只會拉雞屎而已，「是不是也可以帶來一些雞蛋給你們」。
除了在業者、社區、政府三方溝通上，政府作為顯然不足之外，在平行的政府部會之間的溝通，也不足，造成業者莫大困擾，溝通過程迂迴曲折，也是造成風電開發延誤的原因。
達德能源位在桃園外海的麗威風場，屬於離岸風電開發第二階段，2017年通過環評，之後卻遭民航局以飛安為由反對，因飛安問題持續無解，電業籌設許可遭駁回，後來解約，達德因而興訟。風場當然也沒能如期開工。
在民航局踢到鐵板後，王雲怡表示，雖然政府在溝通上較之前有進步，「在考量如何增進或是加速再生能源裝置容納這件事情上，他們是有在努力跟其他各個部會溝通，但是其他部會對於配合能源轉型政策仍不夠積極。」
「不管是能源轉型，或是未來的...淨零碳排，擔起能源轉型這件事情上…其他部會都認為這是經濟部的事，因為經濟部管能源，對於其他部會來說就會覺得可能不關我的事情、這不是他的業務，我覺得這是本位主義，有一點問題」，王雲怡表示。
而為了避免麗威案重蹈覆轍、影響離岸風電開發進度，能源局表示，離岸風力發電第三階段區塊開發階段業事先跨部會研商，及公開相關海域敏感區域納入「跨部會聯合審查」機制，並事先邀集各部會研商並彙整各部會業管相關禁止、限制區域，並於2021年7月23日公告「離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點」公開其相關海域範圍敏感區域，以供業者選址考量。
現正如火如荼進行離岸風電第三階段區塊開發遴選，「跨部會聯合審查」機制是否有效解決部會之間的矛盾，還待觀察。
綠能開發是氣候變遷的關鍵解方，也將影響未來的經濟發展。對於現行風電開發提出許多批評的施月英，被問及其實大多人認為政府在綠能發展太慢，施月英有些無奈表示，「也要怪台電公司」，早期就有許多人喊話要發展綠能，但都以再生能源發電不穩定為由抵制，才造成現在要快速發展但配套不足的窘境。
「這條路非走不可，中間會有一些波波折折、起起伏伏，我覺得難免，但是因為它是必須走的一條路，所以我認為，我們還是可以繼續往前進。」儘管還有很多政策面向問題需改善，王雲怡對於台灣的綠電發展仍然有信心。
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